截至目前，全国40多座主要城市的“2035版”城市国土空间总体规划（简称“总规”）已全部获批。这些城市的总规由国家层面批复，本身就象征的是一种重要性、高规格。

“国土总规”作为城市各类开发保护建设活动的基本依据，为外界观察这些城市的未来发展走向提供了一个重要参考。其中，不同城市的性质、功能定位，引发热议。特别是“中心城市”的提法，又成为最引人关注的焦点。

到底哪些城市称得上是“中心城市”？它们的定位又有何区别？

22个超大特大城市核心功能定位   第一财经 图

竞争激烈的“国家中心城市”

先来看最受瞩目的“国家中心城市”。

近几年，舆论场中“九大国家中心城市”的说法流传度很高，具体为：北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安。

但这次批复的结果，与之存在一定出入。严格讲，这一轮总规中，在“城市性质”中被明确为国家中心城市的，仅有广州、重庆、天津。它们对应的表述都是“我国重要的中心城市”。

不过，北京、上海虽然没有直接被命名为“国家中心城市”，但它们的功能定位都是国家级，甚至是国际化的，可以被默认为“国家中心城市”。

事实上，2010年2月，住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划（2010—2020年）》中，已明确提出五大国家中心城市——北京、天津、上海、广州、重庆。这与此轮总规其实是呼应的。

但是，过去几年被热议的另外四大“国家中心城市”：成都、武汉、郑州、西安，在这次总规中，依然都属于区域性中心城市。它们对应的表述分别为：西部地区重要的中心城市、中部地区的中心城市、中部地区重要的中心城市、西部地区重要的中心城市。

这让一些解读认为，国家中心城市是不是“缩水”了？

其实，这里面存在一定的误会。要知道，之前在国家城镇体系规划中所被明确的国家中心城市，本来就只有北京、天津、上海、广州、重庆。其他的城市，实际只是在相关部门的发函中被确定为“支持建设的国家中心城市”。

也就是说，正式被明确为国家中心城市的，一直以来就只有四大直辖市及广州。而来自中西部的“四大国家中心城市”，准确说只是“建设中的国家中心城市”。

这里面的细微差别，可以举一个例子。2016年，国务院批复的《成渝城市群发展规划》中，关于重庆、成都两座“双核”城市的定位，就分别有这样的表述：“建成国家中心城市”和“以建设国家中心城市为目标”。

因此，准确说，不是国家中心城市“缩水”了，而是没有新的扩容。

对这一结果，可从两个方面来理解。一方面，所谓物以稀为贵。国家中心城市作为全国城镇体系中的核心城市，本就应该坚持高标准。《全国城镇体系规划（2006—2020年）》也明确指出，国家中心城市应当具有全国范围的中心性和一定区域的国际性两大基本特征。以这样的标准来看，这些“建设中的国家中心城市”，的确还需要进一步提升实力。

要提醒的一点是，从目前的情况看，国家中心城市与城市的行政级别息息相关。如五大国家中心城市中，除广州外，其余都是直辖市。

但另一方面，并不是说这次没能“晋级”的城市就没有机会了。比如，西安城市总规中的目标愿景就包括：“展望到2050年，全面建成社会主义现代化国家中心城市”；成都的目标愿景也明确，要“不断提升国家中心城市国际竞争力和区域辐射力”。

视觉中国 资料图

不同层级的“中心城市”

金字塔尖的国家中心城市之外，其他“中心城市”都只能算是区域性中心。但这里面也分为不同的层级。

其中，有三个城市相对特别。

一是深圳。它是唯一一个未被定位为“国家中心城市”的一线城市，同时又是唯一一个获得“全国性经济中心”定位的城市。所以，综合其他的定位，包括“全国先进制造业基地、对外开放门户，国际科技创新中心重要承载地”等，深圳可能是目前最接近“国家中心城市”的城市。

二是沈阳和昆明。它们的“中心”功能中，都涉及国际化。前者是东北亚国际化中心城市，后者是面向南亚、东南亚的区域性中心城市。这主要是因为两座城市相对特殊的区位条件。

以昆明为例，历来的发展定位之一，就是打造面向东南亚的桥头堡。且《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中也明确，提高昆明等省会（首府）城市面向毗邻国家的次区域合作支撑能力。

接下来就是以四大“建设中的国家中心城市”为代表的大区中心城市。除了成都、武汉、西安、郑州作为中西部的中心城市，东部地区中心城市为杭州、南京、苏州。此外，中西部中心城市还包括太原、兰州、乌鲁木齐。

可以看出，上述城市很多其实都属于老牌大区中心城市。如沈阳对应东北、南京对应华东、武汉对应中南、成都对应西南、西安对应西北。它们对外的一个非常突出的辨识度就是，电话区号仅有三位数。同时，它们与深圳、杭州一样，也都是副省级城市。

从这个角度看，“中心城市”的整体格局其实变化并不大。这是因为一座城市的“中心”地位，并不仅仅是看经济，而是由区位、交通、综合能级、国家战略地位等多重因素所共同塑造的。显然，这里面很多因素其实都是相对稳定的。

大区中心城市之后，则是次一级的区域中心城市。如相对特别的，济南是黄河流域重要的中心城市；长沙、南昌是长江中游地区（重要的）中心城市；青岛、大连是沿海重要的中心城市。

再次之，则是一些城市群内部的中心城市。如长三角有宁波、合肥、无锡、常州；京津冀有石家庄。这些城市，多数都是省会城市和副省级城市。普通地级市仅有无锡、常州。

值得注意的是，在这些由国家批复总规的城市中，普通地级市占比非常低。仅有苏州、无锡、常州、佛山、东莞、秦皇岛等少数几个。这些城市，也是目前在经济发展上最拔尖的普通地级市之一，大多数都是万亿级城市。

视觉中国 资料图

从城市功能定位看“中心城市”

从城市功能定位看，很多“中心城市”同时有着多个“中心”角色。在五大国家中心城市中，除了天津，其余四城都至少获得两个以上的“中心”定位。

其中，上海、北京属于第一档。

上海：全球经济、金融、贸易、航运和科技创新中心。简称“五个中心”。

北京：全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。简称“四个中心”。

广州：国际商贸中心、国际科技创新中心。

以上三城的“中心”角色，都是国际或全国性的。

同为国家中心城市的重庆，拿下“西部科技创新中心、长江上游航运中心”，则基本属于区域级的中心了。

稍显特殊的是，未被明确为国家中心城市的深圳，两大“中心”都属于全国、国际级：“全国性经济中心、国际科技创新中心”。

其余城市的“中心”定位则全属于区域级。

南京：东部产业创新中心、东部现代服务业中心、区域性航运物流中心。

成都：西部经济中心、西部科技创新中心、西部对外交往中心。

西安：西部经济中心、科技创新中心、对外交往中心。

杭州：全国数字经济创新中心、东部现代服务业中心。

在非国家中心城市中，拿到“中心”最多的是武汉：中部经济中心、科技创新中心、商贸物流中心、对外交往中心以及长江中游航运中心。当然，这“五大中心”前缀是“中部”“长江上游”，也都是区域级。

总体上而言，这些不同层级、功能的“中心”城市，具体定位都是综合城市的经济发展水平、能级、区位、资源禀赋等因素所确定的，算是给每座城市标定了新的发展方向和坐标。

当然，并不能据此将之完全与城市的发展实力和发展潜力划等号。定位的差别，至少对同类城市而言，更多还是属于功能性的差异，即每个城市所扮演的角色不一样。更何况，即便差不多的定位，能否实至名归，也还是取决于实际发展情况。这也是城市竞争的动力和魅力所在。

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